国家企业信用信息公示系统涉企信息归集工作探析
国家企业信用信息公示系统涉企信息归集工作探析
——来源 :中国工商报网
编者按
2016年年底，国家企业信用信息公示系统(以下简称公示系统)基本建成，为深化商事制度改革、转变政府职能、加强事中事后监管奠定了信息化基础。2017年国家工商总局出台《国家企业信用信息公示系统使用运行管理办法(试行)》(以下简称《办法》)，为使用、运行和管理公示系统提供了依据。
公示系统得以健康有序运行的基础性保障是涉企信息归集。工商部门在涉企信息归集工作中发挥着主力军作用，组织、协调、推动其他部门开展好与其职能业务相关的涉企信用信息归集工作，是建设好、维护好“全国一张网”，充分发挥公示系统部门联动审批、协同监管和联合惩戒作用的关键。
本文从当前政府部门涉企信息归集工作的主要内容、特点、现状、存在的问题等方面，深入分析了政府部门涉企信息归集的难点和原因，并就强化部门涉企信息归集，加强事中事后监管，构建部门联动的企业信用监管体系提出了具体对策和建议。
政府部门涉企信息归集工作概要和特点
概 要
根据国务院《企业信息公示暂行条例》(以下简称《条例》)要求，企业通过国家企业信用信息公示系统公示自己的两类信息，一类是年报信息，企业自主填报，申报的内容真实性是企业自己负责，工商部门在年报结束之后进行抽查，发现虚假信息，工商部门依法将该企业列入经营异常名录，并向社会公示。另一类是即时信息，主要是企业的股东变化、股权结构变化，出资情况的变化，获得行政许可，受到的行政处罚，知识产权质押等信息，企业自行公示。这些信息形成20个工作日内，企业登录公示系统进行公示。企业自行公示的信息是企业自律的体现，也是《条例》要求的法定义务。政府部门通过公示系统依法公示其履职过程中产生的行政许可、行政处罚以及监管信息。系统建立以来，对于商事制度改革给予了很大支撑，对加强企业信用建设，构建公平竞争的市场秩序具有重大影响和意义。
在涉企信息归集过程中，工商部门不能、也不可能“包揽天下”“一门独当”。工商部门以外的其他部门归集涉企信用信息的范围如何予以明确，直接影响市场主体信用体系建设的完整程度。《条例》第七条规定，工商部门以外的其他政府部门应当公示其在履行职责过程中产生的下列企业信息：(一)行政许可准予、变更、延续信息；(二)行政处罚信息；(三)其他依法应当公示的信息。明确规定了工商部门以外的其他政府部门所要归集信息的工作范畴。
2016年8月，国务院办公厅下发《政府部门涉企信息统一归集公示工作实施方案》(以下简称《方案》)，对其他政府部门归集什么信息、怎么归集，归集信息的应用以及如何保障实施作出了全面界定。《方案》明确了“谁产生、谁提供、谁负责”的归集原则，并规定政府部门涉企信息是指依法应当公示的企业信息，包括企业注册登记备案、动产抵押登记、股权出质登记、知识产权出质登记、商标注册、行政许可、行政处罚、纳入经营异常名录和严重违法失信企业名单(“黑名单”)、抽查检查结果等，以及其他依法应当公示的企业信息(统计抽查检查结果信息、企业统计年报除外)。
《方案》还规定了信息归集的主要路径和方法：
政府部门应当将本部门产生的在本地注册登记企业的信息，提供给同级工商部门，依托公示系统，以企业基本信息为基准，由工商部门按照企业名称、注册号或统一社会信用代码，将信息记于企业名下。
对企业作出相关决定的政府部门与企业不在同一行政区划内的，相关政府部门可直接将信息提供给同级工商部门，由工商部门经自身信息通道传递至企业登记地工商部门；相关政府部门也可通过本系统信息流转通道，将信息传递至企业登记地的本系统部门，由该部门将信息提供给同级工商部门，并记于企业名下。
对企业作出相关决定的政府部门与企业的登记部门不属同一层级的，由作出相关决定的政府部门通过本系统信息流转通道，将信息传递至与企业的登记部门属同一层级的本系统机关，由该机关将信息提供给同级工商部门，并记于企业名下。
对企业作出相关决定的政府部门在本系统内没有与企业的登记部门相同层级机构的，由作出相关决定的政府部门将信息传递至本系统与企业的登记部门层级最为接近的机关，由该机关将信息提供给同级工商部门，由工商部门内部流转至企业登记地工商部门，并记于企业名下。
已经实现涉企信息集中存储、管理的政府部门，可选择将集中后的企业信息统一提供给同级工商部门，按照不同的企业登记地址，由工商部门内部流转至企业登记地工商部门，并记于企业名下。
地方政府已经或部分实现本行政区域内企业信息的归集，正在有计划地进一步推进相关工作，且按照《方案》更改归集方式成本较高的，可以继续按照现行的归集方式进行归集，并将归集信息传递至相应层级工商部门，由工商部门内部流转至企业登记地工商部门，记于企业名下。
特 点
归集的覆盖面广。主要体现在两个方面：一方面，归集部门全覆盖。其他部门涉企信息归集，涵盖了全国31个省、自治区、直辖市的所有政府部门和其管辖的下级政府部门；另一方面，归集途径全覆盖。各地区、各有关部门应当根据本地区、本部门信息化建设实际，通过政务外网、互联网或其他信息传递方式，将本地区、本部门产生或归集的企业信息传递至同级工商部门，也可将企业信息通过本系统的信息通道传递至相应层级工商部门。
归集的信息量大。主要体现在企业信息归集的两大路径上：一是横向推送的信息量十分庞大，工商和市场监管部门直接向其他政府部门推送企业信息(包括“双告知”)，以及其他政府部门直接向工商和市场监管部门推送信息(包括“双告知”审批后的返回信息)，均要在同一地区同一层级政府部门之间进行，这样不间断的推送，形成了信息归集的“部门流”。二是纵向流转的信息量源源不断，主要体现为工商和市场监管部门上下级之间的纵向流转、其他政府部门上下级之间的纵向信息流转，这样的流转解决了跨地域、跨层级以及层级不对应信息交流等问题。
归集的时效性强。《方案》对信息归集的时效性进行了规定，各政府部门自涉企信息产生之日起7个工作日内，将信息归集到国家企业信用信息公示系统数据交换平台。工商部门负责把归集的信息在20个工作日之内记到企业名下，并通过国家企业信用信息公示系统公示。
归集的关联度高。所有信息均归集于企业名下，这些信息均与企业自身生产经营行为相关，并实现“一码关联”。所谓“一码关联”，即指企业信用信息无论经历怎样的内部流转和什么层级的横向推送，都要在公示系统中通过企业注册号或统一社会信用代码与企业登记注册基本信息相关联，记于企业名下。
河南省工商局涉企信息归集工作的具体实践
自2016年年初以来，河南省工商局围绕商事制度改革，把建设国家企业信用信息公示系统(河南)作为各项工作的重中之重，举全系统之力，采取有效措施，强力推进。2016年9月，系统基本建成、投入使用并通过国家工商总局的验收。截至2017年7月底，国家信用信息公示系统(河南)已经归集了工商部门464万余户市场主体信息，以及相关部门所产生的行政许可信息497万余条、行政处罚信息12万余条、抽查检查信息37万余条，小微企业扶持信息、联合惩戒和各类公告等信息2万余条，并分别记于企业名下。
一是突出依法合规，强化多部门涉企信息归集立法立规工作。为推进更多部门的涉企信息归集到公示系统，2016年河南省政府通过并印发省工商局负责起草的《河南省企业信用信息公示监管警示系统信息归集和运用管理暂行办法》，明确了各部门涉企信用信息归集的原则、内容、途径、方式、责任等。
二是加强沟通协作，提请省政府建立企业信息归集共享工作联席会议制度。建立了由主管副省长任召集人、省工商局局长为副召集人、涉企56单位为成员的企业信用信息归集共享工作联席会议制度，进一步健全政府领导、工商牵头、部门配合、分工明确、责任清晰的企业信用信息归集共享机制。
三是明确问题导向，建立动态更新的全省企业信息归集资源目录。编制了《河南省企业信用信息公示系统信息资源共享资源目录》，进一步规范企业信用信息归集标准，并根据国务院、部委文件及时更新后置审批事项及企业信息归集资源目录，各部门进一步明确信息归集的内容和要求。
四是打通技术通道，加强多部门信息交换合作。河南省工商局与50多家省直、中央驻豫单位签订信息资源共享应用战略合作框架协议，明确信息归集的内容、标准规范、交换方式、网络连接、实施步骤、任务清单等。
涉企信息归集工作存在的问题
归集内容不全，未覆盖履职过程中形成的所有应归集信息。此问题的存在，既有客观原因，也有主观原因。有的部门，基本上没有信息化系统；有的即使有也是相互孤立的业务系统，信息不能集中也不能共享，客观上无法全部准确归集信息；有的部门，对信息归集工作的重视程度不够，认识不足，影响了信息归集的完整性和效率。
归集的行政许可信息标准不统一，准确性、完整性欠缺。由于各部门涉企行政许可事项，数据标准尚不统一，比如许可文件编号，各部门没有统一的编码规则，许可文件名称也各种各样，因而三方数据归集后，无法准确比对、准确记于主体名下，为后期开展大数据分析、实现精准监管造成障碍。
归集的行政处罚信息格式不统一，不利于数据的定向筛选。由于各部门行政处罚信息归集数据格式不统一，比如行政处罚决定书文号没有统一的编码规则，违法行为类型、处罚种类没有统一的代码规范等，限制了大数据的现实应用，影响了联合惩戒作用的最优发挥。
信息归集工作机制不健全，直接影响信息归集的整体质量水平。就信息归集而言，目前还没有形成长效的工作方法模式、考核办法，没有形成长效的运行管理机制和通报制度。归集信息的完整性、准确性得不到充分保障，数据质量检查制度，数据传输、处理、反馈、对账等归集环节的监控管理制度有待进一步完善。
各部门信息化建设水平参差不齐，归集工作的基础条件薄弱。目前还没有建成省级统一的行政许可登记信息系统和行政执法信息系统，一些部门数据不集中，信息孤岛化、碎片化严重，向公示系统归集数据时，容易出现归集路径复杂化(需要通过市、县层级进行数据交换)，需要二次录入或手工导入的方式归集相关信息，信息归集的时效性、完整性受到影响。
加强和改进政府部门涉企信息归集工作的建议
着眼顶层设计，建立广泛参与、有机协作的信息归集联席会议机制。目前，《条例》第七条规定了工商部门以外的其他政府部门公示其在履行职责过程中涉企信息的义务，同时要求工商部门和其他政府部门应当按照国家社会信用信息平台建设的总体要求，实现企业信息的互联共享。《方案》也明确指出，各省、自治区、直辖市人民政府要对本行政区域企业信息归集公示工作负总责，督促相关政府部门按照归集路径实现企业信息的及时、准确、统一归集并公示。但是，就各部门开展涉企信息归集的内容目标、部门职责、工作要求而言，还缺乏具体的、细化的、配套的指导意见，特别是在建立信息归集的联席会议方面，没有明确的规定。笔者建议，应就涉企信用信息归集尽快出台部门联席会议工作意见，全面建立政府部门目标一致、通力合作、分工科学、高效归集的工作机制，确保归集工作的常态化、规范化、精准化、全面化。
革除部门利益，打破故步自封、部门主义的信息归集壁垒。在多部门归集涉企信用信息的过程中，影响信息归集的一个重要因素是部门利益的考量。个别部门服务意识、大局意识不强，简政放权的意识不强，对于把本部门的涉企信息与其他部门和社会分享认识狭隘，开展归集工作不主动。也有个别部门认为部门间横向信息交流占用时间、精力，开展归集信息工作不积极，存在懈怠心理。为充分运用信息化大数据加强对市场主体的服务和监管，国务院办公厅下发了《关于运用大数据加强对市场主体服务和监管的若干意见》(以下简称《意见》)。《意见》第十八条明确规定，进一步加大政府信息公开和数据开放力度……提高政府数据开放意识，有序开放政府数据，方便全社会开发利用。第二十条规定，积极推进政府内部信息交换共享。打破信息的地区封锁和部门分割，着力推动信息共享和整合。各地区、各部门已建、在建信息系统应实现互联互通和信息交换共享。只有不折不扣地落实好、执行好《办法》，并在实践中通过党委、政府的有力督促，彻底打破部门间的信息孤岛、信息壁垒，才能高效采集、有效整合、充分运用各部门的涉企信用信息，健全政府运用大数据的工作机制，把运用大数据作为提高政府治理能力的重要手段，提升政府监管与服务的针对性、有效性。
立足共享共治，建设功能复合、协同运转的多部门信息交换平台。建议由国家工商总局主导，以公示系统为基础，建设一个功能完善的数据交换平台，支撑数据交换向业务协同转变，形成数据闭环，实现业务全覆盖，归集实时同步。其他政府部门开展企业信用信息归集时，可通过该平台选用在线录入、数据导入、接口调用和数据交换等四种方式，消除信息孤岛，实现企业数据自动交换、信息的无障碍归集、共享。以政府部门A为例，通过数据交换平台采取接口调用的方式实现两个部门行政审批业务系统与行政执法系统对接，能实时实现信息归集、业务协同。再以工商登记注册流程为例：企业到工商部门办理注册登记，如果经营事项涉及政府部门A的前置审批事项，通过工商部门的业务系统完成企业名称预核准登记审核后，名称预核准信息通过数据交换平台自动流转到政府部门A的行政审批业务系统。政府部门A工作人员根据企业的申请核发许可证，同时将许可证信息自动通过交换平台流转至工商部门的综合业务系统。工商部门完成后续的注册登记工作后，将企业相关信息通过数据交接平台推送给相关的其他政府部门(包括政府部门A)，同时将企业的相关信息(包括前置许可事项)通过数据交换平台向公示系统传输，予以公示。如果经营事项涉及政府部门A的后置审批事项，企业通过工商部门业务系统在设立登记录入时，根据其经营行业和经营范围，自动定位后置审批部门A。设立登记完成后，可将企业相关信息通过数据交换平台自动推送给政府部门A的行政审批业务系统，政府部门A工作人员根据企业的申请核发许可证，同时再将许可证信息自动通过交换平台流转至公示系统并进行公示。
强化数据应用，制定一套全国统一、部门通用的数据交换标准。数据交换标准是为了实现不同系统之间的信息共享和沟通而建立的一套通用的数据文件的格式规范，以保证数据传输的完整、可靠和有效，并用以提高数据交换的速度。数据交换标准，包括数据交换方式的标准化以及交换数据的标准化和代码化。《办法》第十五条规定，各级工商部门在履行职责过程中，应当使用公示系统开展信用监管、大数据分析应用等工作。这就要求我们通过规范化的数据交换标准的有效普及，来支撑大数据分析与应用，让数据说话，形成情况特点鲜明、走势特点形象、统计及时准确的分析报告，实现精准监管。根据《“互联网+政务服务”技术体系建设指南》和《方案》的要求，建议出台《国家企业信用信息公示系统归集数据交换接口规范》《国家企业信用信息公示系统归集数据规范》等数据交换工作标准，将《政府部门涉企信息归集资源目录(行政许可部分)》和《政府部门涉企行政处罚目录》规范化、代码化，切实规范各级政府的行政许可、行政处罚等信息，支撑大数据的分析与应用，实现企业自律和政府精准监管的有机统一。
确保依法合规，加快有关部门涉企信息归集的立法进程。《条例》《意见》《办法》都对工商及有关部门涉企信用信息的归集、共享、运用作了相应的规定。但这些规定的约束力、规制力的层次还比较低，没有上升到“法”的高度；这些规定还局限在当前发现问题的应对上，相关内容比较碎片化、简单化。在归集数据的清洗、数据质量的校核、数据轨迹的追溯以及数据全流程的监控等方面，还缺乏必要的、有针对性的规制方法；在形成长期的数据管理机制方面，还没有明确的、具体的、强有力的约束规定。因此，一方面，要加强对政府部门涉企信用信息归集、管理和应用的立法调研，在不同部门、不同行业、不同地区进行调查摸底，把握信息归集工作的规律性要求、制度性内核，梳理和总结地方立法的成功经验，为信息归集立法打好基础；另一方面，要认真搜集各地各部门关于信息归集的意见建议，着眼推动工作，坚持问题导向，出台相应的政策文件，解决好不利于信息归集工作的矛盾和羁绊，为国家层面的立法立规提供借鉴。
□河南省工商局 陆诗秦 曹朝阳 袁 驰